城镇化是人类文明进步和社会经济发展的大趋势， 是农业国向现代化工业国转变的必由之路。党的十五届三中全会第一次把小城镇发展问题提到战略高度， 是我国农村改革和发展进入新阶段的又一个重大战略决策。从我国的城镇空间布局上来看， 小城镇处于农村与城市之间， 在城乡发展中具有承上启下的作用， 既是工业化的重要载体， 又是农业产业化的服务依托， 对广大农村具有巨大的带动作用。

        小城镇发展综合性强且牵涉面广， 其中， 最核心的问题是土地利用问题。如何科学合理规划用地规模、优化土地利用结构、空间布局都应立足于土地利用的方针政策以及土地利用的客观规律。但是，目前小城镇在土地利用方面存在许多问题，土地资源浪费现象比较严重， 土地的利用方式等有进一步优化的空间。

        我院通过多年的实际工作， 尤其是在参与大量小城镇的开发建设的规划设计后， 针对小城镇土地资源浪费现象， 认为造成我国小城镇土地利用诸多不合理问题的直接原因是缺乏科学的规划引导， 从而造成地方政府一是不注意对建成区内部进行潜力挖掘， 一味的走外延扩展路线； 二是无从引导居民上楼， 地块的建设容量普遍较低。

        就小城镇土地利用而言， 我院认为主要存在以下五个主要问题：

        第一， 土地资源浪费严重
        大部分小城镇是由过去的乡村集镇发展起来的， 规模都比较小。一直以来， 小城镇建设用地中存在着宽打宽算、不节约用地的问题， 致使大部分小城镇占地面积过大， 人均建设占地比较多， 而真正的建设区却很小； 另外小城镇用地普遍存在着重平面扩张、轻挖潜改造的问题， 导致土地资源浪费。

        第二， 耕地资源被大量占用， 降低土地资源的生态功能
        小城镇不断发展导致全国征用土地面积逐渐增加， 大量的农用地变为生态功能较弱的建设用地， 产生了以不透水为主要特点的城镇下垫面， 其物理特性、化学特性以及其中的生物等都发生了显著变化， 土地资源的传统用途和性质发生了根本性改变。

        第三， 用地结构不合理， 建设布局凌乱
        在我院参与的部分小城镇现状用地中，居住用地占5 0 ％ 以上， 甚至达到6 0 % 左右，而公共设施用地不足1 0 ％ ， 同时还有空闲地、坑塘等非建设用地， 小城镇存在居住用地比例明显偏高现象。当然， 一定的用地结构反映了一定的社会经济发展水平， 但从中表明： 小城镇公共服务设施还不完善， 工业生产落后， 生态环境较差。另外大部分小城镇布局过于分散， 建筑布局混乱， 边角空地随处可见， 造成土地使用不合理， 利用率不高。

        第四， 土地开发利用中缺乏经济约束力
        这主要是因为我国土地价格存在“ 双轨制” ， 没有完全按市场规律合理配置土地资源， 没有完全体现土地的真实价格， 也没有建立有序的土地市场， 土地价格的混乱扰乱了土地市场的正常秩序，在土地开发利用中缺乏经济约束。

        第五， 土地开发利用中缺乏有效监督
        目前小城镇政府大部都将招商引资作为政府的首要任务， 为了招商引资、追求政绩目标， 许多地方政府往往随意占用大片农田， 扩大非农建设用地规模。而且在土地出让过程中， 忽视了其对于城镇用地的协调管理的职能， 竟相压价， 恶性竞争， 用廉价土地换取城镇建设资金的现象屡见不鲜。由于政府采取降低土地成本吸引外资的短期行为， 使得公共利益处于无人保护状态。这导致小城镇土地开发机制几乎处于双重扭曲状态： 既难以借助于市场机制对非农建设占地行为加以约束， 也缺乏真正体现公平利益的政策干预手段。在土地开发的问题上， 政府常常急于项目的引进， 达成与开发商的妥协， 造成小城镇土地的过度开发， 粗放利用， 布局分散等诸多问题。

        针对上述问题， 在我院的小城镇总体规划相关案例中， 主要采用以下方法来优化城镇的土地利用， 以促进城镇的开发建设有序高效进行：

        一是提高小城镇的土地利用率，保持土地资源的持续利用
        土地资源是有限的， 不能无限扩张。同时在实际的规划设计中发现： 小城镇建设中的存量土地很多， 进行挖掘利用的潜力比较大。

        针对上述现象， 主要可以通过以下方式解决： 一是通过治理“ 空心镇” ， 进行旧镇改造等整理措施， 有效挖掘小城镇存量土地潜力， 提供小城镇建设用地， 科学合理地控制小城镇外延， 减少城镇建设占用耕地现象；二是坚持农用地、尤其是基本农田保护优先的原则， 规划小城镇尽量利用坡地、瘠地、劣地作为建设用地， 这种方式尤其适合山地型的小城镇， 经过对场地高程、坡度、朝向及水文地质等基础情况的科学分析与论证，可以充分利用适宜建设的坡地作为城镇的发展用地。

        因此， 在小城镇规划中， 我院一直秉持在挖掘、调整、优化小城镇建设区内部土地资源外， 确实需要对外扩张的， 则充分利用山坡、劣地等非耕地作为小城镇建设用地。为保持土地资源的持续利用， 我院认为， 还应建立土地开发与复垦制度， 在实际规划案例中， 部分城镇确实需要占用相应规模的耕地甚至是基本农田才能满足其发展需求， 那么在镇村体系规划层面， 规划设计单位就应积极与国土部门合作， 参与开发和复垦符合质量标准的耕地的评定工作， 把开发和复垦的耕地纳入城镇总体规划， 使土地开发与复垦能与城镇发展相协调， 这样， 在实际建设过程中才具有较强的可操作性。

        二是重视土地的空间利用， 增加建筑物容积率
        土地是一种具有空间立体性的综合体，土地的稀缺性和城镇化进程的加快， 要求小城镇的土地开发利用必须从粗放外延扩张方式转向集约立体方式， 使多维空间利用成为小城镇土地开发利用的发展方向。在实际工作中发现， 大部分城镇的住宅等建筑多为2至3 层， 并且独户独栋， 没有从农村的居住习惯转变过来， 导则小城镇人均居住用地指标较高， 并且建筑密度大、容积率低， 人居环境不佳。

        在今后小城镇建设中， 可以利用集约边际原理， 充分利用土地的空间资源， 适当增高建筑层数， 规划引导兴建多层住宅小区，以真正实现居民上楼， 有效增加单位地块的人口容量。同时可以结合实际地形地貌及整体功能布局情况， 规划设置地下停车场、仓库等设施。这样， 通过小城镇土地的立体空间利用， 不仅能节约大量土地， 减少占用耕地， 还可有效提高小城镇土地利用效率， 创造更大的经济及社会效益。

        在我院编制的小城镇规划案例中， 通过提高建筑的层数， 加大了地块的容积率， 增加单位地块的人口容量， 同时相应的建筑密度降低， 建筑外部的公共空间相应增加， 客观上也改善了居住环境。

        当然， 在规划建设时， 还要考虑到小城镇的实际情况， 不能一味的追求高容量。一般而言， 居住建筑层数以4 - 5 层为主， 公共建筑也尽量不规划建设成为高层建筑。总之， 小城镇建设容量还是要适当进行控制， 不能因为用地相对宽松就随意降低建设容量， 也不能因为用地紧张就极力提高建设容量， 而是结合当地的社会经济发展水平及居民的生活工作习惯等综合考虑， 科学规划城镇建设容量。

        三是积极开展土地整理及流转， 开辟小城镇建设用地来源
        我院认为， 在小城镇规划中应充分利用镇村体系规划及村庄规划， 积极推进农村居民点整理与土地整理、流转工作。

        农村居民点的整理主要模式有填实插建、部分搬迁、整体搬迁及小村并存大村等模式， 农村居民点的整治在我院编制的云南省腾冲县村庄规划中有充分的体现， 通过规划，科学引导村庄有序建设，既满足了村庄发展的实际需要， 对耕地也起到了有效的保护， 起到了较好的效果。

        土地整理主要是依据土地利用规划， 通过对土地利用状况的调整改造和综合治理，实现土地资源的合理配置， 提高土地利用率， 实现耕地总量动态平衡。土地整理可以从农地整理和非农地整理两个方面同时进行。农地整理， 即通过对田、水、路、林、村的综合整治， 增加有效耕地面积， 提高耕地质量， 改善农业生产条件和生态环境。非农地整理主要是对城镇闲置、存量等利用效率低的土地和按规划对农地转为建设用地的土地进行整理， 提高土地利用率， 一方面解决城镇发展用地， 另一方面改善城镇生活、居住条件， 减少城镇外延占地。因此， 小城镇发展除了搞好农地整理， 保护好现有耕地外， 还应重点做好非农地整理， 这样才能开辟小城镇建设用地的来源。

        2 0 0 4 年， 国务院颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》， 其中有关于“ 农民集体所有建设用地使用权可以依法流转” 、“ 在符合规划的前提下， 村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转” 等规定。2 0 0 5 年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农村土地流转作了更加详尽的规定。关于农村土地使用权流动的政策刚出台， 广东、 浙江、江苏、上海、安徽、天津等地的农村建设用地使用权流转就开始了局部或区域试验。据悉， 上海就土地流转已经具有比较成熟的办法与经验， 农村集体土地使用权流转机制的思路框架基本形成： 主要是按照“ 土地确权、两权（ 所有权和使用权） 分离、价值显化、市场运作、利益共享” 方针， 依据土地有偿使用原则， 对上海郊区农业用地和建设用地使用权实行有偿有期限流转制度。农业用地在土地承包期限内， 可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权， 鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作农场和农业园区流转， 发展农业规模经营。集体建设用地通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。这样， 在不改变家庭承包经营基本制度的基土地为主要内容的农村股份合作制， 把农民础上， 把股份制引入土地制度建设， 建立以承包的土地从实物形态变为价值形态， 在土地利用过程中更能体现其价值。这样一来，就可以让一部分农民获得股权后安心从事二、三产业； 另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现农业由传统向现代转型。

        四是建立科学的规划体系， 强调小城镇规划的严肃性
        小城镇规划不仅是对土地用途和使用数量的约束， 也是对小城镇未来发展前景预测。小城镇发展所需土地要根据对社会经济发展和人口增长的准确预测来确定不同的开发期与相应的用地规模。小城镇规划要在镇区（ 集镇） 的基础上形成一个集聚核心， 使得镇（ 乡） 域内的人口、资金和其他资源地向核心流动， 形成向心型的城镇化趋势。那么， 在镇村规划体系中， 必须加强镇（ 乡）域资源的整理与分析， 尤其是对现有的土地资源、镇村体系进行系统分析， 科学合理地规划功能区与镇村体系结构， 杜绝各村分散发展后再连成一片的低效土地利用模式。小城镇土地利用规划等相关规划一经批准， 就要具有法律效力， 对违反规定应有相应的制裁措施。

        我们发现， 大部分乡镇都编制了总体规划等相关规划， 但是由于各种原因， 在实际操作过程中， 城镇建设往往偏离了规划， 不可否认， 其中有存在规划不科学、不合理的因素， 但较多是管理不到位， 短期效益与长期发展需求之间脱节的原因， 这都表明在编制城镇规划时， 不仅需要科学严谨的工作态度， 更需要地方政府提高规划意识。不仅规划的编制、调整等要依法进行， 城镇建设更要加强管理， 做到依法办事， 保证城镇建设与发展沿着预定方向发展， 体现城镇规划的严肃性。

        总之， 通过科学合理的规划， 合理配置土地资源， 优化城镇土地利用方式， 才能有效促进城镇化快速发展， 实现社会、经济与环境的共同发展、和谐发展， 当地居民也才能真正享受到城镇化发展所带来的成果。