一个成功的旅游规划不仅需要规划编制单位的精心策划设计,更需要规划委托方主要是地方政府的协调沟通以及社区居民的广泛参与和支持,三者中的任一方的缺位或者错位,都会影响旅游规划的顺利实施。因此,华汉旅从上述影响旅游规划的3个主要影响因素入手进行分析。

         (一)规划委托方
         长期以来,我国一直采取的是“政府主导型”旅游发展模式。在发展旅游业的过程中,政府至少应履行协调、立法、规划与投资等四方面职能(匡林,2003)。因此,我国省、市、县、乡等的旅游规划一般都是由地方政府或旅游局等相关部门委托规划设计单位编制的。政府在编制规划的目的、对旅游的认识以及地方经济发展程度等方面的变化就会影响到旅游规划的实施。

         1、地方财力有限,对旅游开发投入有限
         经过20多年旅游开发的经验教训,我们已经认识到:旅游开发并不像从前所说的那样是一个投资少、见效快的行业,随着旅游市场竞争的日益激烈和游客消费的逐渐成熟,旅游地需要投入大量资金进行旅游项目设计以及宣传促销。如2001年山东省财政直接用于旅游发展的资金达1.26亿元。无论是旅游规划的编制,还是其实施落实都必须以一定的资金作为基础,缺乏必要的资金,旅游活动是难以开展的。“资金瓶颈”在我国西部旅游开发中表现的尤为突出。西部地区虽然旅游资源丰富,但是交通不便,基础设施缺乏,经济落后,西部发展旅游业,首先需要投入大量资金进行交通等基础设施建设,解决游客可进入性问题,但是西部多数地方政府财政困难,有些地方甚至连人民的温饱问题还没有解决,对旅游开发是心有余而力不足,落后的经济发展水平严重制约了旅游规划的顺利实施。
 
         2、旅游规划目的不纯
         地方编制旅游规划的目的应该是通过规划明确自身旅游开发的优势与劣势,确定正确的旅游发展战略,以科学合理的规划指导地方旅游发展。但是有些政府部门编制旅游规划却不是完全出于上述目的:①完成上级交办的任务。在我国把旅游业作为国民经济的一个产业部门以后,地方政府在制定五年计划或长期发展规划时,旅游部门必须制定出相应的旅游发展规划,地方政府为了完成上级指示,不管该地是否真正适合发展旅游业,就盲目的进行旅游规划的编制,旅游规划更多的成为形象工程、政绩工程,以至于湮没编制规划的原有属性和作用。②将旅游规划作为申请项目资金以及招商引资的幌子。为了加快西部地区旅游开发,解决建设资金不足的瓶颈,国家在西部安排了大量的国债项目,至2002年底,国家在中西部的旅游基础设施建设国债投资累计达41亿元,项目总数374个,地方政府要申请这些国债项目首先必须提交相关规划。同时,投资商进行投资也要求有画在图上,写在纸上的实实在在的规划,因此,许多地方政府为了争取资金,纷纷邀请规划单位编制旅游规划。当项目资金落实到位,由于种种原因,资金往往会被挪做它用。很显然,出于上述动机编制的旅游规划是很难得到有效实施的。

         3、政府官员有限的任期影响规划执行的连续性
         旅游规划是一个持续的动态过程,在规划的过程中与过程后需要进行实时监控,并根据旅游业发展的实际情况以及外部环境的变化对规划做出调整。监控规划的目的在于是否达到规划目标并不断修改政策,以便及时解决问题(WTO,1994)。旅游规划的编制以及实施需要一个连续、稳定的发展环境,但是地方政府官员的任期又是有一定期限的,而且每届政府在其指导方针、发展政策以及战略重点方面也会有所不同,对旅游业发展的支持范围和自然也不会完全相同。主管部门官员有限的任期与旅游发展连续性之间的矛盾有可能造成旅游规划实施的不连续,主管人员的离任会影响旅游规划的执行,有时甚至会出现一届政府一套规划的现象。
        
         4、地方政府与规划专家的冲突
         对于如何开发旅游资源,专家着眼长远目标的实现,地方政府则看重近期实际利益的获得,二者经常会出现一定的错位,地方政府由于其认识问题通常给予旅游资源过高的、不切实际的评价,对旅游开发盲目乐观。例如在笔者参与的临洮县旅游发展总体规划过程中就出现过这种现象。南屏山位于临洮县南部, 探讨,但目前还没形成一个整体、系统的概念。笔者认为,由于旅游规划波及面极其广泛,要解决其实施问题,应该从整体角度出发,引入利益主体理论,构建一个完备的旅游规划编制、实施、监督体系,对规划前期、规划期与规划后期进行有效的监督与反馈。 
     
         (一)规划前期
         首先,规划委托方要明确自身编制旅游规划的目的,拟定一个尽可能详细的规划需求纲要以及编制规划的目的和各项具体要求,对规划单位提出系统、明确、严格的要求。通过严格的公正、公平、公开的招标程序面向全国乃至全世界选择合格的规划设计单位,对规划单位形成一个有效的激励约束机制,为旅游规划的编制提供一个最基本的前提保障。确定规划编制单位后,甲乙双方经过协商共同提出一个有效的需求报告书,作为工作依据。其次,规划设计人员在规划前期一方面要进行旅游资源与客源市场的野外调查以获得第一手资料,同时应通过广泛地与政府部门、各类相关企业、当地居民等利益相关者进行积极主动的交流,通过入户调查、问卷调查、圆桌会议等手段积极寻求当地社会的广泛参与,客观有效正确的反应当地社会的价值观和理想,获取大量关于地方旅游发展的相关信息和统计资料,真实、全面地把握地方旅游发展中存在的问题,为规划组后续的规划编制工作奠定基础。

         (二)规划中期
         规划单位在前期调研的基础上进行室内分析作业,明确地方旅游优劣势以及客源市场特征以及政府的发展意愿,重点考虑产品的市场定位、具体的目的地的营销推广策略、资源的合理配置,确定旅游的突破口及主打旅游产品,提出旅游业要实现什么样的目标,以及如何实现这些目标。旅游规划的编制需要一定的想象力和创新,但其前提必须是符合实际,具有实际的可操作性。

         1、突出旅游启动项目设计,注重旅游经济效益的体现
         目前我国大多数地区发展旅游还是着眼于其巨大的经济利益,只有旅游开发给地方带来了更多的财政收入和更大的商机,提高了当地居民的收入,让其切实感受到旅游发展带来的好处,他们才会真正支持旅游资源的开发。但是由于建设资金有限,旅游开发不可能能遍地开花,因此,旅游规划的编制要特别突出旅游启动项目的建设,选择最有可能开发成功的旅游项目进行先期开发,起到轰动效应,激发地方的旅游开发热情,然后在此基础上滚动发展。
       
         2、编制旅游规划实施指南,具体指导地方进行旅游开发
         编制实施规划的规划即旅游规划实施行动方案,将其作为旅游规划的一个必要组成部分。规划实施行动方案是协调规划单位、旅游目的地居民以及旅游管理机构之间关系的工具和媒介,可以帮助我们衡量规划是否成功并对其进行及时的调整和修改。规划实施方案要通俗易懂,更强调实际操作性,对规划文本中明显学术化的文字表述予以修正,以便于地方上正确理解;以相关规划的格式分头改写旅游规划文本,融入到相关规划中。由于旅游规划是一个动态发展的过程,因此,较短的分阶段发展不仅可以根据发展状况不断进行调整,完善旅游规划,而且也可以更有效利用有限的资金。以3～5年为一个阶段,将旅游规划的总体目标分解,列出分期发展目标和具体的建设项目,指导地方旅游开发。

         3、在编制过程不定期召开研讨会进行沟通交流,补充完善旅游规划
         规划单位在前期资源与市场调查的基础上做出初步的规划设计草案后,可以召开2～3次由地方政府、相关部门以及社区居民等不同利益主体参加的研讨会,征求各方意见,力求规划全面客观反应旅游区当地的社会特性,在社区积极有效的参与下,制定出旅游发展战略和措施,减少旅游规划后期实施的阻力。

         (三)规划后期(实施阶段)
         1、成立旅游规划实施小组,建立动态追踪反馈机制
         地方政府应成立专门的旅游规划实施小组,协调与旅游开发相关的各部门、各行业之间的关系,保证旅游业的顺利发展。规划组也应进行反复的现场解说与指导,检验规划在各个环节的进展情况,与实际不适应的规划文本部分应及时予以修改,给规划实施留有合理的自我适时调节的余地。强调动态规划的理念,根据旅游发展状况和社会经济形势的变化,不断增补新的内容和修正相关思路以利于指导实践;在发展规划编制完成的基础上,根据实际需要编制旅游区和项目规划,不断拓展旅游规划的运用空间。
       
         2、加强对相关人员的教育培训,提高规划的执行水平
         加强对旅游利益相关体的培训和教育,尤其要注重培养主管部门人员旅游发展的意识,组织其深入学习规划文本,聘请专业人士或由规划人员向其传播国内外先进的旅游发展与管理思想与理念,提高执行人员的素质,更好地指导和贯彻规划的实施。

         3、面向公众宣传解释旅游规划
         规划通过评审后,规划编制单位和政府部门应该将旅游规划公布于众,配备专门人员向公众解释旅游规划,让群众了解地方发展旅游的意图,使旅游规划得到社会普遍认同,在其执行过程中得到社会的高度配合。

        北京华汉旅规划设计研究院
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