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行业聚焦

“十四五”时期文化和旅游融合体制机制改革的思考发布日期：2020-09-10  作者:华汉旅业

2018年3月文化和旅游部的成立，为文化和旅游融合奠定了体制基础，同时也为优化融合机制创造了组织条件。但总体来看，在融合体制机制方面还存在不少问题，亟待“十四五”时期逐步加以解决。

一、文化和旅游融合体制机制存在的问题

一是发展诉求差异。文化发展明确强调社会效益优先；旅游发展虽然没有明确提经济效益优先，但旅游在实际运行中更强调市场经济规则。如同效率和公平不能完全兼顾，社会效益和经济效益目标虽然有一致性，但在实际运行中难免会存在一定的冲突。按照党的十八届三中全会的改革要求，要突出经济体制改革牵引作用，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。尽管经济体制改革是我国改革的主旋律，但在文旅融合过程中，也不能都放在经济体制改革的框架下进行。因此，如何把握经济体制改革和文化体制改革的边界和“度”，也就成为关系文旅融合改革的重大问题。

二是发展内容差异。虽然文化和旅游都有事业属性和产业属性，但二者又各有侧重。长期以来，文化都是以事业为主导，产业发展为辅，直到1998年8月，原文化部才成立文化产业司，并制定工作规则，这也是政府部门第一次设立文化产业专门管理机构。旅游业虽然早期主要任务是外事接待，但1978年改革开放以后，大体是以产业发展为主要方向；而由于事业属性偏弱，也使得旅游公共服务缺少相应的财政资金支持。如何理顺文化事业与旅游事业、文化事业与旅游产业、文化产业与旅游事业、文化产业与旅游产业发展中的不同机制也必然成为文旅融合中需要面对的问题。

三是发展方式差异。不管文化还是旅游，归根结底是要落实到人。在我国，主流文化强调长期性，注重长期熏陶，同时文化也更关注对人的教化功能；而旅游具有短期性，注重的是暂时的体验，更关注体验的趣味性。从这个意义上讲，文化有点像慢火炖菜，旅游有点像方便快餐。以故宫参观为例，除少数文化研究者会通过反复鉴赏、细细品味故宫文化之外，多数旅游者在故宫停留时间往往不超过6个小时，只能是走马观花，拍拍照，留个印象。因此在机制设计上，如何给游客在短时间内最深刻的文化感受，进而激发其对文化的持久热爱尤为重要，而这也涉及如何协调长短期文化体验的问题。

四是发展主体差异。一方面，文化和旅游的发展中，涉及政府、行业组织、企事业单位等发展主体，政府关注行业监管与公共服务，着眼于与文化和旅游的整体发展；行业组织关注行业利益，同时在多个行业组织竞争的情况下，也关注自身行业组织的影响力；企事业单位关注自身发展和单位利益，不同利益诉求的协调和整合会长期存在。另一方面，文化和旅游涉及的领域庞杂，仅文化产业就涉及图书出版、新闻传媒、广播影视、动漫、表演艺术、广告、网络文化等；而旅游产业除了传统的旅游景区、旅游饭店、旅行社等外，还有大量新兴的旅游业态。此外，无论是文化还是旅游领域，经营主体既有事业单位，也有企业单位，运行规则不一；同时，党政领域也有诸多部门涉及文化和旅游发展，统筹协调相关部门的行动也面临不小的挑战，这都会给推动相关改革带来很大困难。

五是发展动力差异。文化首先强调保护，只要资源没被人为破坏，就是最大成绩，但这在一定程度上又会阻碍文化资源的合理有效利用。旅游强调开发，发展的动力很强，这意味着旅游发展可以通过经济利益调动各方面积极性，但开发不当，也容易对文化资源造成破坏。有学者将文化旅游资源价值分为本体价值和现实价值。本体价值更多地聚焦于文化旅游资源在其形成过程中对人类历史发展的作用；现实价值则更多地立足于现实人类需要而产生的意义。从文化旅游资源保护与开发的角度来看，保护主要针对文化旅游资源的本体价值，而开发则主要侧重于文化旅游资源的现实价值。虽然在理论上可以对文化旅游资源价值做详细区分，但在实践中，文化旅游资源保护和利用有机统一的问题依然突出，而这也是文旅融合体制机制中最容易引发矛盾和分歧的问题。

二、“十四五”时期文化和旅游融合体制机制改革的核心思路

在新的历史时期，文旅融合改革应以满足人民群众对美好文化和旅游生活新期待为出发点和落脚点，以文化和旅游治理能力现代化为改革方向，将政府管理、服务和引导的合力，企事业单位创新经营的动力，社会组织协调促进的推力有机结合起来，不断提高文化和旅游改革发展的活力，加快构建党委统筹、政府主导、企业主体、社会参与的文旅融合发展体制机制。

在具体的改革思路上，一是要坚持与时俱进。要借助国家“一带一路”“乡村振兴”等重大倡议和战略平台，顺势而为，积极推动文化和旅游领域的改革；要按照国家行政管理体制改革方向，主动作为，推动一些重大改革举措在文化和旅游领域率先突破；要积极对接财税、国土、发改委等相关部门改革举措，为文化和旅游发展争取更大空间。二是要坚持统筹协调。一方面要加强内部职能的统筹，以旅游为主要工作职能的部门要自觉将文化诉求融入其中，以文化为主要职能的部门要将旅游的诉求充分考虑；另一方面要加强外部职能的协调，并与相关部门就一些专项领域共同开展工作。三是要坚持重点突破。需要根据外部形势和文化旅游业自身发展的需要，列出全年的改革清单，针对一些人民群众反映强烈的关键领域进行改革，争取实现突破。比如借助国家农村集体建设用地改革，积极推动乡村文化和旅游土地政策的完善。比如针对文化和旅游公共服务各自为政的情况，加快推进部分文化公共服务设施增加旅游公共服务内容，推进部分旅游公共服务设施增加文化公共服务内容。四是坚持增量改革。相较于旅游领域的改革，文化领域的改革既涉及利益方面的协调，也涉及意识形态方面的问题，因此面临更大的难度。文旅融合的改革，不可避免会触及文化方面的深层次矛盾。因此，从改革策略上，需要借鉴中国经济体制改革的经验，通过增量改革的方式，予以逐步突破。五是坚持基层创新。中国地域辽阔，各个地方情况不一，很难实现改革的“齐步走”；与此同时，一些条件具备的地方基于发展的需要，自身也有很强的改革动力。因此，要加强对地方文旅融合体制机制改革的指导和监督，鼓励地方积极探索，并将行之有效的经验进行推广。

三、“十四五”时期文化和旅游融合体制机制改革的主要任务

一是优化文化和旅游管理方式。要进一步打破行政壁垒、区域壁垒，推动文化旅游发展要素在区域间流动。围绕京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等重大区域战略，加快在区域内形成统一的文化旅游大市场。积极推进“放管服”改革，推动将旅游监管方式从事前审批向事中事后监管转变，加强大数据在文化旅游监管中的运用，不断提高监管效率。健全文化旅游“黑名单”制度，发挥信用管理在文化旅游监管中的主渠道作用。积极推动标准化管理，将标准化作为引导文化旅游业态发展的重要管理方式。

二是健全文化和旅游发展的统筹协调机制。推动将旅游部际联席会议工作机制，拓展为文化和旅游部际联席会议机制；推动专项协调机制建立，将国家公共文化服务体系建设协调组拓展为国家公共文化和旅游服务体系建设协调组，并增加与旅游公共服务相关的协调成员单位。合理划分国家、省、市文化和旅游管理职能，充分发挥地方党委政府在发展文化旅游中的积极性和主动性。

三是加强文化旅游产业引导能力。加强对文化旅游产业发展的主动引导，进一步发挥规划在文化和旅游发展中的统领作用，建立文化和旅游发展规划的制定、评估和督查制定。综合考量经济效益和社会效益，推动建立文化旅游产业发展评估体系，探索建立文化旅游项目的文化评估制度。改革文化和旅游统计制度，加强对文化旅游投融资的统计分析，进一步发挥文化和旅游统计数据对文化和旅游投资的引导作用。

四是完善文化和旅游公共服务机制。推动《旅游公共服务保障条例》纳入立法计划。积极开展公共文化场馆和旅游公共服务设施服务内容融合试点。推动旅游“厕所革命”工作从建设逐步转向运营。鼓励和支持经济发达地区在提供免费基本公共服务的基础上，根据需求适当增加个性化、非基本公共服务的供给。进一步完善政府向社会力量购买公共文化和旅游服务机制。完善公共文化和旅游产品和服务采购大会机制，扩大采购规模。推动旅游集散中心、旅游咨询中心的社会化运营。加快建立公共文化机构和旅游公共服务机构绩效考评制度。

五是建立统筹文化旅游资源的开发和保护机制。积极推进文物旅游融合发展，开展文物保护单位文物资源开发利用试点，推出一批统筹文物旅游保护和开发的典型。积极发展博物馆旅游，鼓励博物馆创建A级景区，建立博物馆开展旅游活动的激励机制，进一步推动博物馆延时开放，错时开放。积极推动非物质文化遗产进旅游景区、旅游度假区，出台支持非遗传承人开辟旅游市场的政策。以生态文化示范区为主要载体，探索区域性非物质文化遗产和旅游利用的体制机制。探索国家文化公园中，促进文旅融合发展的有效机制。创新红色旅游发展方式，着重推出一批反映改革开放中国特色社会主义建设成果的新型红色旅游点。

六是创新文化旅游传播机制。将旅游作为讲好中国故事、传播中国声音的重要渠道。大力发展入境旅游，集中对外推出一批能代表中国文化形象的旅游产品。推动文化旅游部门与对外宣传部门的合作，将“走出去”和“请进来”相结合，进一步提高宣传的实效性。

七是深化文化旅游企事业单位改革。进一步深化文化国有企业改革，稳步推动文化旅游国有企业混合所有制改革。继续开展国有文化院团改革，开展国有文化院团文旅融合改革试点，引导国有文化院团针对旅游市场创造文艺作品。

八是继续推进文化旅游社会组织改革。推动文化旅游协会与政府脱钩后的良性发展。通过政府购买服务等方式，积极引导行业协会扮演好政府和企业间“桥梁”角色。探索将一部分不适合政府履行的职能转移给协会。支持行业协会有效发挥行业自律作用。

本文来源于：原文刊载于《旅游学刊》2020年第6期 作者:曾博伟，中国社会科学院旅游研究中心特约研究员，北京联合大学旅游学院副研究员；安爽，北京联合大学旅游学院硕士研究生；版权属于原作者，转载请注明出处。